Supported by
Full text
HOTĂRĂȘTE:
1. Se declară neconstituţională Legea nr. 184 din 27 august 2011 privind modificarea şi completarea unor acte legislative, ca fiind adoptată cu încălcarea procedurii de adoptare.
2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
HOTĂRÂRE
PRIVIND CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII
Legii nr. 184 din 27 august 2011
pentru modificarea şi completarea unor acte legislative
(Sesizarea nr. 28a/2011)
CHIŞINĂU
22 decembrie 2011
În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte, judecător-raportor,
Dl Dumitru PULBERE,
Dl Victor PUŞCAŞ,
Dl Petru RAILEAN,
Dna Elena SAFALERU,
Dna Valeria ŞTERBEŢ, judecători,
cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,
Având în vedere sesizarea depusă la 5 septembrie 2011, înregistrată la aceeaşi dată,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,
Deliberând în şedinţă plenară închisă,
Pronunţă următoarea hotărâre:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 5 septembrie 2011 în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale de deputaţii în Parlament, dl Artur Reşetnicov şi dl Serghei Sîrbu, privind controlul constituţionalităţii Legii nr. 184 din 27 august 2011, în partea ce ţine de procedura de adoptare a acesteia prin angajarea răspunderii Guvernului Republicii Moldova în faţa Parlamentului în temeiul articolului 1061 din Constituţie.
2. Autorii sesizării au pretins, în special, că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege pe parcursul vacanţei parlamentare şi contrar procedurii prevăzute de lege privind consultarea publică, avizarea şi expertizarea proiectului de lege contravine prevederilor articolelor 7, 60, 66 lit. a) şi 1061 din Constituţie.
3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 7 septembrie 2011 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.
4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, a Guvernului şi a Academiei de Ştiinţe a Moldovei.
5. În şedinţa plenară publică a Curţii autorii sesizării nu au participat, solicitând examinarea sesizării în absenţa lor. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, viceministru al justiţiei.
LEGISLAŢIA PERTINENTĂ
6. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O. nr. 1/1, 1994) sunt următoarele:
Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă
„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică".
Articolul 60
Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ
„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. [...]"
Articolul 66
Atribuţiile de bază
„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:
a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni; [...]"
Articolul 74
Adoptarea legilor şi a hotărârilor
„[...] (3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sînt examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit."
Articolul 102
Actele Guvernului
„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii. [...]
(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei."
Articolul 1061
Angajarea răspunderii Guvernului
„(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.
(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106."
7. Prevederile relevante ale Legii nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului (M.O. nr. 81-82/765, 1996; republicată M.O. nr. 50/237, 2007) sunt următoarele:
Articolul 37
Sesiunile Parlamentului
„(1) Parlamentul se întruneşte în două sesiuni ordinare pe an. Sesiunea de primăvară începe în luna februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iulie. Sesiunea de toamnă începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie.
(2) În cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune ordinară, acesta se poate întruni în sesiune extraordinară sau specială la cererea Preşedintelui Republicii Moldova, a Preşedintelui Parlamentului sau a 1/3 din numărul deputaţilor.
(3) Cererea de convocare a sesiunii extraordinare sau speciale se face în scris în adresa Biroului permanent şi va cuprinde motivul, ordinea de zi propusă şi durata de desfăşurare a sesiunii.
(4) Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se va face în 3 zile de la data înregistrării cererii, dacă legea nu prevede altfel."
Articolul 38
Şedinţele Parlamentului
„(1) Parlamentul îşi desfăşoară activitatea sub formă de şedinţe în plen şi de şedinţe ale comisiilor permanente."
Articolul 113
Conţinutul moţiunii simple
„(1) [...] Moţiunea se depune la preşedintele şedinţei, în plenul Parlamentului."
Articolul 116
Depunerea moţiunii de cenzură
„(1) Moţiunea de cenzură exprimă retragerea încrederii acordate Guvernului la învestitură.
(2) Moţiunea de cenzură asupra activităţii Guvernului poate fi iniţiată de cel puţin 1/4 din numărul deputaţilor aleşi.
(3) Moţiunea de cenzură asupra activităţii Guvernului se întocmeşte şi se depune conform procedurii stabilite la art.113 alin.(1) şi (2)."
Articolul 119
Mecanismul angajării răspunderii Guvernului
„(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, asupra unei declaraţii de politică generală ori asupra unui proiect de lege organică sau ordinară.
(2) Angajarea răspunderii politice în faţa Parlamentului se declară prin hotărâre a Guvernului, care se prezintă în aceeaşi zi Parlamentului, cu anexarea textului programului, al declaraţiei de politică generală sau al proiectului de lege. Preşedintele Parlamentului dispune de îndată distribuirea hotărârii şi a materialelor adiţionale deputaţilor.
(3) Dacă, în decursul a 72 de ore din momentul angajării răspunderii de către Guvern, cel puţin 1/4 din numărul deputaţilor aleşi nu depun o moţiune de cenzură Guvernului sau dacă moţiunea de cenzură depusă este respinsă, programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege se consideră adoptate şi devin executorii pentru Guvern.
(4) În cazul depunerii unei moţiuni de cenzură potrivit alin.(3), aceasta urmează a fi examinată potrivit prevederilor art.116-118."
8. Prevederile relevante ale Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 (M.O. nr. 36-38/210, 2002) sunt următoarele:
Articolul 5
Condiţiile generale obligatorii ale actului legislativ
„(1) Apărarea drepturilor, libertăţilor, intereselor legitime ale cetăţenilor, egalitatea şi echitatea socială, precum şi compatibilitatea cu legislaţia comunitară constituie o condiţie obligatorie a oricărui act legislativ.
(2) Actul legislativ trebuie să corespundă următoarelor condiţii:
a) să fie în concordanţă cu principiile de bază ale legiferării, prevăzute la art.4;
b) să fie întocmit conform tehnicii legislative şi normelor limbii literare;
c) să fie adoptat de autoritatea legislativă."
Articolul 20
Fundamentarea proiectului de act legislativ
„Concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru întocmeşte o notă informativă care include [...]"
Articolul 21
Avizarea şi consultarea publică a proiectului de act legislativ
„(1) Proiectul de act legislativ, însoţit de nota informativă, se transmite spre avizare autorităţilor şi instituţiilor interne şi externe interesate şi se supune procedurii de consultare publică, în modul stabilit de lege. [...]"
Articolul 22
Expertiza proiectului de act legislativ
„(1) Pentru evaluarea proiectului de act legislativ, se efectuează expertiză juridică, anticorupţie, economică, financiară, ştiinţifică, ecologică şi de alt gen, inclusiv în ce priveşte compatibilitatea cu legislaţia comunitară, în funcţie de tipul raporturilor sociale reglementate, precum şi o expertiză lingvistică.
(2) Expertiza juridică este obligatorie pentru toate proiectele de acte legislative [...].
(3) Expertiza anticorupţie este obligatorie pentru toate proiectele de acte legislative [...]."
9. Prevederile relevante ale Legii nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (M.O. nr. 208-210/783, 2003) sunt următoarele:
Articolul 32
Etapele principale ale elaborării
„(1) Proiectul de act normativ se elaborează în câteva etape consecutive, conform regulilor şi normelor tehnicii legislative.
(2) Elaborarea proiectului de act normativ include:
a) examinarea propunerilor, documentarea şi luarea deciziei corespunzătoare;
b) asigurarea tehnică, organizatorică şi financiară a procesului elaborării;
c) determinarea conceptelor şi noţiunilor ce vor fi utilizate în proiect;
d) întocmirea textului;
e) fundamentarea;
f) avizarea, consultarea publică şi expertiza;
g) definitivarea."
10. Prevederile relevante ale Legii nr. 173-XIII din 6 iulie 1994 privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale (M.O. nr. 1, 1994) sunt următoarele:
„Art.1. - (1) Legile, promulgate de Preşedintele Republicii Moldova, hotărârile Parlamentului, decretele Preşedintelui Republicii Moldova, hotărârile şi dispoziţiile Guvernului [...] se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, editat de Agenţia Informaţională de Stat "Moldpres", în limba de stat cu traducere în limba rusă şi în alte limbi conform legislaţiei. În caz de necesitate, în Monitorul Oficial se publică şi alte acte oficiale. [...]
(5) Actele oficiale nominalizate la alin.(1) intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial sau la data indicată în text. Actele oficiale ce intră în vigoare la data prevăzută în textul actului respectiv se publică în Monitorul Oficial în termen de 10 zile de la data adoptării."
ÎN DREPT
11. La 24 august 2011, Guvernul a aprobat Hotărârea nr. 633 privind angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului în temeiul articolului 1061 din Constituţie în vederea adoptării unei legi organice privind modificarea şi completarea Legii nr. 550-XIII din 21 iulie 1995 a instituţiilor financiare, Legii nr. 199-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaţa valorilor mobiliare, Codului de procedură civilă nr. 225-XV din 30 mai 2003, Codului de executare nr. 443-XV din 24 decembrie 2004 şi Legii nr. 113 din 17 iunie 2010 privind executorii judecătoreşti.
12. În aceeaşi zi, la Secretariatul Parlamentului, care se afla în vacanţă parlamentară pentru perioada 1 iulie - 13 septembrie 2011, a fost depusă Hotărârea Guvernului nr. 633 privind angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului în temeiul articolului 1061 din Constituţie în vederea adoptării unei legi organice privind modificarea şi completarea unor acte legislative.
13. În Monitorul Oficial nr. 139-145 din 26 august 2011, la art. 702, a fost publicată Hotărârea Guvernului nr. 633 din 24 august 2011 privind angajarea răspunderii Guvernului. Curtea reţine că în Monitorul Oficial nr. 139-145 din 26 august 2011 a fost publicat doar textul Hotărârii Guvernului nr.633, nu şi textul proiectului de lege propriu-zis.
14. La 27 august 2011, nefiind depusă nici o moţiune de cenzură, proiectul de lege propus a fost considerat adoptat. La 28 august 2011 în Monitorul Oficial nr. 146, la art. 450, a fost publicată Legea nr. 184 din 27 august 2011 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative.
15. Autorii sesizării consideră că, în acest context, procedura de adoptare a legii supuse controlului constituţionalităţii relevă situaţia în care un proiect de lege poate deveni lege organică prin angajarea răspunderii Guvernului pe durata vacanţei parlamentare, prin neprezentarea proiectului dat în plenul Parlamentului, cu imposibilitatea tehnică de depunere a moţiunii de cenzură şi cu neprezentarea avizelor, situaţie care, în viziunea autorilor sesizării, este contrară articolelor 7, 60, 66 lit. a) şi 1061 din Constituţie.
16. Curtea reţine că prerogativa care i-a fost acordată prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.
17. În acest context, Curtea reţine faptul că, în esenţă, sesizarea vizează respectarea procedurii angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului pentru un proiect de lege, precum şi respectarea procedurii de elaborare şi intrare în vigoare a actelor legislative şi normative.
18. Curtea Constituţională va analiza procedura contestată prin prisma normelor constituţionale invocate de autorii sesizării, luând în considerare cele două aspecte identificate. În acest sens, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolului 1061 din Constituţie combinat cu articolele 7, 60 şi 66, din Constituţie.
PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 1061 DIN CONSTITUŢIE COMBINAT CU ARTICOLELE 7, 60 ŞI 66 DIN CONSTITUŢIE
19. Potrivit autorilor sesizării, actul legislativ contestat a fost adoptat printr-o procedură ce încalcă articolul 1061 din Constituţie, care prevede următoarele:
„(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege."
20. În acest sens, autorii sesizării consideră că procedura prin care a fost adoptat actul contestat încalcă prerogativele acordate Guvernului prin articolul 1061 din Constituţie şi prerogativele acordate Parlamentului prin articolul 66 din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul:
„a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni; [...]"
21. În acelaşi timp, autorii sesizării consideră că, prin nerespectarea procedurii de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, actul legislativ contestat încalcă articolul 60 din Constituţie:
„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului."
22. În viziunea autorilor sesizării, deoarece procedura angajării răspunderii Guvernului prevăzută la articolul 1061 din Constituţie nu a fost respectată, actul contestat nu are putere juridică potrivit articolului 7 din Constituţie, care dispune:
„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."
A. Argumentele autorilor sesizării
23. Potrivit autorilor sesizării, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege pe durata vacanţei parlamentare nu corespunde cerinţelor Regulamentului Parlamentului şi articolului 1061 din Constituţie, care implicit reglementează că angajarea răspunderii are lor în faţa plenului Parlamentului, astfel încât deputaţii să poată în mod efectiv să depună moţiune de cenzură, în cazul în care doresc să exercite acest drept.
24. De asemenea, autorii sesizării consideră că, prin adoptarea unei legi printr-o procedură vicioasă de angajare a răspunderii de către Guvern, au fost încălcate şi articolele 60 şi 66 lit. a) din Constituţie, care statuează că Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului, iar adoptarea legilor şi asigurarea unităţii reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării este una din atribuţiile sale de bază.
Autorii sesizării consideră că nerespectarea procedurii de angajare a răspunderii de către Guvern într-o republică parlamentară constituie o preluare inadmisibilă de competenţe legislative, fără ca acestea să-i fie delegate de către Parlament conform procedurii constituţionale prevăzute la articolul 1062 din Constituţie.
25. Autorii sesizării mai notează că urgenţa adoptării unor măsuri legislative, invocată de Guvern la angajarea răspunderii pentru textul actului contestat, nu corespunde spiritului articolului 1061 din Constituţie, deoarece pentru asemenea situaţii Constituţia a prevăzut la articolul 74 alin. (3) procedura de urgenţă.
26. Autorii sesizării consideră că, prin depunerea la Secretariatul Parlamentului a proiectului respectiv de lege fără respectarea rigorilor impuse de consultare publică şi avizare, Guvernul nu a urmat procedura stabilită de lege şi, implicit, de Constituţie. Autorii sesizării subliniază că, în lumina jurisprudenţei Curţii Constituţionale, adoptarea unei legi fără respectarea etapelor de elaborare şi de adoptare a normelor juridice are ca efect nulitatea ei.
B. Argumentele autorităţilor
27. Guvernul şi Parlamentul relevă că în Constituţie lipsesc prevederi detaliate referitoare la mecanismul angajării răspunderii Guvernului, acesta fiind reglementat de Regulamentul Parlamentului. Guvernul consideră că nu au fost încălcate normele constituţionale, deoarece sintagma „în faţa Parlamentului" de la articolul 1061 din Constituţie nu poate fi interpretată în sensul prezenţei fizice a exponentului puterii executive în şedinţa plenară a Parlamentului.
Potrivit Guvernului, angajarea răspunderii politice în faţa Parlamentului se declară prin hotărâre de Guvern. În opinia Guvernului, angajarea răspunderii s-a produs în momentul aprobării hotărârii de către întreg cabinetul de miniştri, cu ulterioarele măsuri întreprinse de către Înaltul For Legislativ, manifestate prin acţiune sau inacţiune.
28. Potrivit Guvernului, vacanţa parlamentară nu reprezintă o circumstanţă care ar exclude posibilitatea angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui proiect de lege, deoarece, în conformitate cu articolul 67 alin.(2) din Constituţie, Parlamentul se întruneşte şi în sesiuni extraordinare sau speciale, la cererea Preşedintelui Republicii Moldova, a Preşedintelui Parlamentului sau a unei treimi din deputaţi. Pornind de la prevederile constituţionale, Guvernul consideră că se bucură de o libertate deplină în ceea ce priveşte alegerea momentului angajării răspunderii sale.
29. În sprijinul poziţiei sale, în şedinţa plenară publică, reprezentantul Guvernului a invocat exemplele Franţei şi României, ca state în care guvernele au uzat mai frecvent de instituţia angajării răspunderii în faţa Parlamentului.
30. Citând jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României referitor la criteriile impuse de articolul 114 din Constituţia României pentru angajarea răspunderii Guvernului, reprezentantul Guvernului a susţinut că actul legislativ contestat corespunde acestor patru criterii: (a) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; (b) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (c) importanţa domeniului reglementat şi (d) aplicarea imediată a legii în cauză.
31. Guvernul a susţinut că proiectele care urmează procedura angajării răspunderii Guvernului nu se supun etapelor procedurii legislative, deoarece constituie o excepţie de la procesul creaţiei legislative şi de adoptare a legilor. Guvernul relevă că această lacună este remediată prin respectarea principiului publicităţii, care conferă forţă juridică actului adoptat, precum şi prin asigurarea procedurii de promulgare a legii de către Preşedintele interimar al ţării.
32. Parlamentul consideră că nu au fost încălcate normele constituţionale, deoarece procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului nu este reglementată de Constituţie, ci de Regulamentul Parlamentului, aplicarea căruia este prerogativa exclusivă a Parlamentului. În acest sens, se face referinţă la Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 5 din 28 septembrie 2000, prin care Curtea a relevat următoarele „controlul de constituţionalitate nu se extinde asupra actelor de aplicare a dispoziţiilor regulamentare. Aplicarea Regulamentului este o atribuţie a Parlamentului.
Orice imixtiune în această activitate din partea unor autorităţi publice extraparlamentare, inclusiv din partea Curţii Constituţionale, poate fi calificată ca o încălcare a autonomiei legislativului. În cazul contestării unor acţiuni concrete de aplicare a regulamentului, este constituţională folosirea mijloacelor şi procedurilor exclusiv parlamentare."
33. În punctul său de vedere, Parlamentul a relevat că proiectul actului legislativ contestat a fost înregistrat la Secretariatul Parlamentului la 24 august 2011 cu nr. 1878, Preşedintele Parlamentului a dispus de îndată distribuirea materialelor către deputaţi, care se aflau în vacanţă parlamentară. Convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se face în trei zile de la data înregistrării cererii de convocare a sesiunii, dacă legea nu prevede altfel.
În virtutea faptului că Regulamentul Parlamentului nu reglementează etapele procedurale de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, existând un vid legislativ, luând în considerare termenul de trei zile stabilit în articolele 106 şi 1061 din Constituţie, precum şi faptul că deputaţii se aflau în concediu, sesiunea extraordinară sau specială nu a fost convocată. Parlamentul a relatat că nu a urmat nici o şedinţă plenară a Parlamentului (ordinară, extraordinară sau specială) şi nici nu a fost depusă vreo moţiune de cenzură în aceste sens.
34. Potrivit Parlamentului, întrucât procedura nu este expres stabilită în Regulamentul Parlamentului, pornind de la prevederile articolului 68 alin.(1) din Constituţie, deputatul, chiar fiind în vacanţă, odată informat de Secretariatul Parlamentului despre intenţia Guvernului de a-şi asuma răspunderea, în exercitarea mandatului reprezentativ, fiind în serviciul poporului, avea dreptul de a contribui la realizarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului.
35. Parlamentul a mai relevat că, deoarece Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative nu conţine reglementări privind procedura de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului în temeiul articolului 1061 din Constituţie, exigenţele privind fundamentarea, avizarea, consultarea publică şi expertiza proiectului de act legislativ nu sunt aplicabile.
36. În opinia Academiei de Ştiinţe a Moldovei, angajarea răspunderii Guvernului asupra textului actului legislativ contestat s-a efectuat contrar spiritului şi normelor constituţionale. Potrivit Academiei de Ştiinţe a Moldovei, în procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege organică, legislatorul a prevăzut ca acesta să fie examinat în şedinţa plenară a Parlamentului şi în prezenţa majorităţii deputaţilor, deoarece articolul 1061 alin. (2) din Constituţie stipulează expres că „Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106".
Academia de Ştiinţe a Moldovei a relevat că deputaţii în Parlament, care la moment se aflau în vacanţă au fost lipsiţi de posibilitatea efectivă de a-şi exercita dreptul constituţional de a depune moţiune de cenzură împotriva Guvernului în legătură cu proiectul respectiv de lege.
37. Potrivit Academiei de Ştiinţe a Moldovei, angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului trebuie să se desfăşoare după o procedură unică, prin participarea reprezentantului Guvernului, care prezintă în şedinţa plenară a Parlamentului programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege.
38. Academia de Ştiinţe a Moldovei a observat că Hotărârea Guvernului nr. 633 din 24 august 2011 privind angajarea răspunderii asupra proiectului de lege contestat a fost publicată în Monitorul Oficial din 26 august 2011. Prin urmare, la momentul prezentării în Secretariatul Parlamentului, această hotărâre a Guvernului nu era în vigoare conform articolului 1 alin. (5) din Legea nr. 173 din 6 iulie 1994 privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale. Potrivit Academiei de Ştiinţe a Moldovei, termenul de 3 zile de la „prezentarea proiectului de lege" trebuia să curgă de la 26 august 2011, când Hotărârea Guvernului a fost publicată în Monitorul Oficial.
C. Aprecierea Curţii
1. Consideraţii generale
39. Curtea observă că procedura de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege nu este detaliat reglementată de articolul 1061 din Constituţie. În acelaşi timp, nici articolul 119 din Regulamentul Parlamentului nu detaliază procedura în sine, specificând că angajarea răspunderii este posibilă numai pentru legi organice sau ordinare şi că are loc prin adoptarea unei hotărâri de Guvern. Acest fapt a fost menţionat şi în punctele de vedere exprimate de autorităţi.
40. Curtea relevă că procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege este reglementată de articolul 1061 din Constituţie, ca urmare a revizuirii Constituţiei operate prin Legea nr. 1115-XV din 5 iulie 2000.
41. Până în prezent, Guvernul şi-a angajat răspunderea conform articolului 1061 din Constituţie în două ocazii: pentru Legea nr. 244 din 1 octombrie 2010 şi pentru Legea nr. 184 din 27 august 2011, ultima fiind supusă controlului constituţionalităţii în prezenta procedură.
42. Pentru a stabili respectarea articolului 1061 din Constituţie, Curtea consideră necesar a supune interpretării conţinutul acestei norme constituţionale. În acest sens, Curtea reaminteşte că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.b) din Legea Fundamentală, atribuţia de interpretare a Constituţiei aparţine exclusiv autorităţii de jurisdicţie constituţională şi rezidă în stabilirea voinţei autentice a legislatorului, a sensului exact şi deplin al normelor constituţionale şi a aplicării lor corecte în spaţiu şi în timp (Hotărârea nr. 17 din 20.09.2011 pentru interpretarea prevederilor art.78 din Constituţia Republicii Moldova).
Curtea reţine în mod repetat că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie presupune stabilirea sensului autentic şi deplin al normelor constituţionale, care poate fi realizată prin interpretarea textuală sau funcţională, în măsura în care poate fi dedusă din textul Constituţiei, ţinând cont de caracterul generic al normei, situaţiile concrete pe care legiuitorul nu avea cum să le prevadă la momentul elaborării normei, reglementările ulterioare (conexe sau chiar contradictorii), situaţiile complexe în care norma trebuie aplicată etc. (Hotărârea nr. 21 din 20.10.2011 privind interpretarea articolului 46 alin.(3) din Constituţie).
43. În plus, Curtea observă că interpretarea normei constituţionale şi controlul constituţionalităţii solicitat prin sesizare nu se răsfrânge asupra prevederilor Regulamentului Parlamentului, reiterând în acest sens concluziile exprimate în Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 5 din 28 septembrie 2000, citată în punctul de vedere al Parlamentului (vezi § 32 supra).
44. Pentru a stabili sensul autentic şi deplin al articolului 1061 din Constituţie, Curtea va analiza în continuare istoricul apariţiei instituţiei constituţionale de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, formele de aplicare a acesteia în constituţiile altor state şi scopul urmărit de legiuitor.
45. În acest sens, Curtea va examina practica celor două state, invocată de către autorităţi, în care există instituţia angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, similară celei din Republica Moldova: Franţa şi România.
2. Drept comparat
a) Franţa
46. Procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului a apărut în Constituţia franceză din 1958 drept rezultat al instabilităţii guvernamentale ce a generat criza parlamentară a celei de-a Patra republici franceze. În timpul celei de-a Patra republici, anumite guverne îşi angajau în fapt răspunderea asupra unor proiecte de lege, ameninţând legislativul că în lipsa unui vot favorabil pentru proiectul propus, ele urmau să-şi dea demisia. Articolul 49 alin. (3) al Constituţiei franceze din 1958 prevede:
„Prim-ministrul poate, în baza deliberării din cadrul Consiliului de Miniştri, să angajeze răspunderea Guvernului în faţa Adunării Naţionale asupra unui text. În acest caz, textul va fi considerat adoptat, dacă o moţiune de cenzură, depusă în următoarele douăzeci şi patru de ore, nu este votată în condiţiile alineatului precedent."
47. În perioada 1958 - 2008, guvernul francez şi-a angajat răspunderea de 82 de ori, fiind depuse moţiuni de cenzură în 51 de cazuri şi fiind adoptate ca rezultat 48 de legi. Această procedură a fost utilizată urmărind două scopuri: fie pentru a constrânge Adunarea Naţională să accepte un text pe care nu îl vota - în acest scop procedura a fost folosită de anumite guverne care nu deţineau decât o majoritate foarte îngustă -, fie pentru a lupta cu obstrucţionismul parlamentar sub forma numeroaselor amendamente propuse de opoziţie, deşi acesta nu era scopul iniţial al instituţiei constituţionale.
48. Considerând utilizarea acestei proceduri drept exagerată, la 28 iulie 2008 a fost aprobată o reformă constituţională, prin care articolul 49 alin.(3) din Constituţia franceză a fost modificat pentru a limita prerogativa de angajare a răspunderii Guvernului numai asupra proiectelor de lege referitoare la bugetul de stat sau la bugetul asigurărilor sociale şi numai o singură dată în cadrul unei sesiuni parlamentare.
49. Din textele constituţionale franceze rezultă clar că procedura angajării răspunderii Guvernului este efectuată de către Prim-ministru în şedinţa Adunării Naţionale, prezenţa fizică a acestuia fiind necesară.
b) România
50. În privinţa angajării răspunderii Guvernului, Constituţia României din 1991 s-a inspirat din modelul Constituţiei franceze din 1958, oferind la articolul 113, ulterior renumerotat în 114, posibilitatea angajării răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului:
„(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege."
51. Interpretând dispoziţiile textului constituţional, prin jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a României a impus anumite condiţii în care Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului. Astfel, Guvernul are îndrituirea constituţională de a-şi angaja răspunderea în următoarele condiţii, respectiv: (a) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; (b) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; (c) importanţa domeniului reglementat şi (d) aplicarea imediată a legii în cauză.
52. Drept răspuns la proiectul de lege privind revizuirea Constituţiei, Curtea Constituţională a României a recomandat completarea prevederilor art.114 alin.(1) din Constituţie, în sensul limitării obiectului asupra căruia Guvernul îşi poate angaja răspunderea la un program, o declaraţie de politică generală sau la un singur proiect de lege care să reglementeze unitar relaţii sociale care privesc un singur domeniu (Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011). În acest sens, Curtea Constituţională a României a făcut referinţă la practica vicioasă a Guvernului în angajarea răspunderii pentru un proiect de lege ce modifica 17 legi privind reforma în domeniul proprietăţii şi justiţiei.
53. Referindu-se la procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, Curtea Constituţională a României a relevat (Hotărârea 1.557 din 18 noiembrie 2009):
„[...] Pentru a nu fi catalogată drept o procedură de nesocotire a raţiunilor ce au stat la baza edictării dispoziţiilor art. 114 din Constituţie, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui text de lege nu poate fi făcută oricând, oricum şi în orice condiţii, deoarece această modalitate de legiferare reprezintă, într-o ordine firească a mecanismelor statului de drept, o excepţie."
54. Pronunţându-se asupra rolului constituţional al moţiunii de cenzură în cadrul procedurii angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, Curtea Constituţională a României a observat (Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010):
„[...] Depunerea moţiunii de cenzură are semnificaţia declanşării controlului parlamentar asupra activităţii Guvernului [...]; este o armă pusă îndeobşte la îndemâna opoziţiei parlamentare şi nu în ultimul rând este o formă de exprimare a opoziţiei faţă de măsurile adoptate de Guvern. În consecinţă, împiedicarea prezentării şi refuzul de a dezbate o moţiune de cenzură deja depusă sunt contrare Constituţiei, întrucât acest lucru ar echivala cu eliminarea posibilităţii opoziţiei parlamentare de a cenzura şi controla deciziile guvernamentale de angajare a răspunderii."
3. Concluziile Curţii
55. Reieşind din cele expuse mai sus, Curtea constată că procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.
56. În acest sens, Curtea constată că o dezbatere politică privind demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate poate avea loc în condiţiile articolului 106 din Constituţie numai în şedinţa plenară a Parlamentului. De altfel, potrivit articolului 38 din Regulamentul Parlamentului, Parlamentul îşi desfăşoară activitatea sub formă de şedinţe în plen şi de şedinţe ale comisiilor permanente.
Prin urmare, depunerea la Secretariatul Parlamentului a hotărârii Guvernului privind angajarea răspunderii cu materialele anexate, fără prezentarea acestui act politic de angajare a răspunderii în şedinţa plenară, nu corespunde cerinţelor normelor constituţionale privind angajarea răspunderii „în faţa" Parlamentului.
57. În caz contrar, o asemenea dezbatere devine imposibilă, deoarece, potrivit articolului 37 alin. (4) din Regulamentul Parlamentului, convocarea Parlamentului în sesiune extraordinară sau specială se va face în 3 zile de la data înregistrării cererii, dacă legea nu prevede altfel. Termenul pentru depunerea moţiunii de cenzură este la fel de 3 zile din momentul angajării răspunderii Guvernului.
Din aceste motive, în afara sesiunilor parlamentare, procedura angajării răspunderii Guvernului este condiţionată de convocarea unei sesiuni extraordinare sau speciale, iar termenul de 3 zile pentru depunerea moţiunii curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea.
58. Curtea acceptă argumentul Guvernului că procedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere „monopolului legislativ al Parlamentului", atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condiţiile prevăzute de Legea Fundamentală. Procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură. Ceea ce exclude această procedură constituţională este dezbaterea proiectului de lege ca atare, însă aceasta nu este o consecinţă neconstituţională, după cum rezultă din articolul 1061 din Constituţie.
59. Curtea la fel acceptă argumentul Guvernului că nu există nici o condiţie impusă de Constituţie care ar limita aprecierea exclusivă a Guvernului asupra oportunităţii şi conţinutului iniţiativei sale. De altfel, obiectul prezentei cauze nu se extinde asupra oportunităţii sau conţinutului actului legislativ contestat.
60. Însă Curtea relevă că procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanţa domeniului reglementat şi de aplicarea imediată a legii în cauză.
61. În acest sens, Curtea observă că în statele, în care guvernele au uzat mai frecvent de instituţia angajării răspunderii în faţa Parlamentului, legislatorul a limitat sau încearcă să limiteze abuzul puterii executive de această procedură excepţională. Curtea constată că în aceste state prezenţa în Parlament a exponentului puterii executive este obligatorie, iar mecanismul controlului parlamentar prin intermediul moţiunii de cenzură nu a fost suficient pentru a asigura un echilibru între aceste puteri.
62. Curtea constată că Legea nr. 184 din 27 august 2011 a fost adoptată prin angajarea răspunderii Guvernului în timpul vacanţei parlamentare, fără prezenţa exponentului puterii executive în şedinţa plenară a Parlamentului, determinând imposibilitatea depunerii moţiunii de cenzură şi, implicit, a dezbaterii politice privind menţinerea sau retragerea încrederii acordate Guvernului la învestitură.
Curtea consideră că modalitatea în care Guvernul a făcut uz de procedura angajării răspunderii sale în faţa Parlamentului a lipsit în mod efectiv Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unică autoritate legislativă a statului, de control asupra unor astfel de măsuri excepţionale.
63. Curtea constată că lipsa unor prevederi exprese privind aplicabilitatea exigenţelor Legii nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele legislative asupra legilor adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului nu poate fi interpretată ca o indulgenţă a legislatorului pentru aceste acte legislative.
64. Curtea constată că prevederi similare privind armonizarea actelor cu legislaţia menţionată, fundamentarea economico-financiară, transparenţa în procesul decizional se regăsesc în Legea nr. 317-XV din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului, prevederi care sunt aplicabile cu certitudine actelor Guvernului, în general, şi Hotărârii Guvernului nr. 633 din 24 august 2011, în particular.
65. Curtea acceptă argumentul Academiei de Ştiinţe a Moldovei (§ 38 supra), însă după cum a fost relevat mai sus (§ 57 supra), termenul prevăzut de articolul 1061 din Constituţie curge din momentul prezentării în plenul Parlamentului a proiectului de lege asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea, care urmează să aibă loc după intrarea în vigoare, în modul prevăzut de lege, a hotărârii Guvernului de angajare a răspunderii sale în faţa Parlamentului.
În acest mod, promulgarea şi publicarea Legii nr. 184 la 27 august 2011, la distanţă de 1 zi de la publicarea Hotărârii Guvernului în Monitorul Oficial (26 august 2011), a avut loc cu încălcarea termenului constituţional prevăzut pentru depunerea moţiunii de cenzură.
66. Pornind de la necesitatea de a asigura transparenţa în actul de guvernare, Curtea reţine că, în procedura de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, urmează a fi publicat obligatoriu în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu doar textul hotărârilor de Guvern propriu-zise, dar şi textul integral al proiectelor de legi ce constituie obiectul acestei proceduri.
67. În acest sens, Curtea reaminteşte că, pornind de la primatul Constituţiei şi al asigurării conformităţii legilor şi a altor acte juridice cu Legea Supremă (articolul 7 din Constituţie), toţi participanţii la procesul legislativ sunt obligaţi să respecte procedura instituită de Legea Supremă. Rigorile impuse de Constituţie faţă de adoptarea legilor au un caracter obligatoriu şi nu pot fi modificate la discreţia participanţilor la procesul legislativ. Or, o lege are putere juridică numai dacă la etapele de elaborare şi adoptare au fost respectate normele juridice respective.
68. Astfel, Curtea consideră că Legea nr. 184 din 27 august 2011 a fost adoptată printr-o procedură de angajare a răspunderii Guvernului contrară articolului 1061 din Constituţie combinat cu articolele 7, 60 şi 66 din Constituţie.
Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, Curtea Constituţională
HOTĂRĂȘTE:
1. Se declară neconstituţională Legea nr. 184 din 27 august 2011 privind modificarea şi completarea unor acte legislative, ca fiind adoptată cu încălcarea procedurii de adoptare.
2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Preşedinte Alexandru TĂNASE
Chişinău, 22 decembrie 2011
HCC nr. 28
Dosarul nr.28a/2011