HOTĂRĂȘTE:

1. Se recunosc constituţionale prevederile contestate ale articolelor 25 alin. (1), 26 şi 27 pct.1) şi 7) din Legea nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, în redacţia Legii nr. 5 din 12 ianuarie 2011.

2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

HOTĂRÂRE
PENTRU CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII
prevederilor articolelor 25 alin.(1), 26 şi 27 pct. 1) şi 7) din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern,
cu modificările şi completările ulterioare

(Sesizarea nr. 26a/2011)

CHIŞINĂU
8 decembrie 2011

În numele Republicii Moldova,
Curtea Constituţională, statuând în componenţa:
Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,
Dl Petru RAILEAN, judecător-raportor,
Dl Dumitru PULBERE,
Dl Victor PUŞCAŞ,
Dna Elena SAFALERU,
Dna Valeria ŞTERBEŢ, judecători,
cu participarea dnei Dina Musteaţa, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 28 iulie 2011, înregistrată la 1 august 2011 şi completată la 29 septembrie 2011,
Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,
Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 1 august 2011, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 alin. (1) lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale de deputaţii în Parlament Tudor Deliu, Valeriu Streleţ, Gheorghe Mocanu, Grigore Cobzac, Nae-Simion Pleşca, Elena Frumosu, Maria Nasu, Lilia Zaporojan pentru controlul constituţionalităţii articolului 26 din Legea nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, care reglementează formarea şi activitatea Prezidiului Guvernului.

2. Autorii sesizării au pretins, în special, că Prezidiul Guvernului nu are fundament constituţional şi este un instrument de subminare/substituire a sarcinilor Prim-ministrului şi a Guvernului în întregime în luarea deciziilor, prevederile contestate fiind contrare articolelor 1 alin. (3), 96 alin. (1), 97, 101 alin. (1) şi 102 alin. (5) din Constituţie.

3. La 29 septembrie 2011 sesizarea a fost completată cu solicitarea de a extinde obiectul sesizării asupra prevederilor articolelor 25 alin. (1) şi 27 pct. 1) şi 7) din Legea cu privire la Guvern, ca fiind în conexiune cu dispoziţiile articolului 26 din lege.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 august 2011 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Guvernului şi ministerelor.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii, autorii sesizării au fost reprezentaţi de dl Tudor Deliu, deputat în Parlament. Parlamentul a fost reprezentat de Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Oleg Efrim, ministru al justiţiei.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1
Statul Republica Moldova

„(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 2
Suveranitatea şi puterea de stat

„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie."

Articolul 5
Democraţia şi pluralismul politic

„(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul."

Articolul 7
Constituţia, Lege Supremă

„Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică."

Articolul 60
Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

„(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului."

Articolul 66
Atribuţiile de bază

„Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

c) interpretează legile şi asigură unitatea reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării;

d) aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului; [...]

f) exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie;"

Articolul 72
Categorii de legi

„(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. [...]

(3) Prin lege organică se reglementează:

d) organizarea şi funcţionarea Guvernului; [...]"

Articolul 74
Adoptarea legilor şi a hotărârilor

„(3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sînt examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit."

Articolul 96
Rolul

„(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament."

Articolul 97
Structura

„Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică."

Articolul 101
Prim-ministrul

„(1) Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin. [...]"

Articolul 102
Actele Guvernului

„(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii. [...]

(5) Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului."

8. Prevederile relevante Legii nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern:

Articolul 25 
Şedinţele Guvernului

„Şedinţele Guvernului se desfăşoară după caz, dar nu mai rar decât o dată pe trimestru. Ordinea de zi a şedinţelor Guvernului se aprobă de acesta la propunerea Prezidiului Guvernului."

Articolul 26
Prezidiul Guvernului

„Pentru coordonarea activităţii interne a Guvernului şi în scopul aprobării proiectului ordinii de zi a şedinţelor Guvernului, se formează Prezidiul Guvernului din care fac parte Prim-ministrul şi viceprim-miniştrii.

Şedinţa Prezidiului Guvernului se convoacă de Prim-ministru şi se consideră deliberativă dacă la ea participă toţi membrii Prezidiului. În cazul absenţei unui viceprim-ministru, acesta va delega pentru participare la şedinţă cu drepturi depline un alt membru al Guvernului.

Deciziile în cadrul Prezidiului Guvernului se adoptă prin consens."

Articolul 27
Prim-ministrul Republicii Moldova

„Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin;

Prim-ministrul Republicii Moldova:

1) prezidează şedinţele Guvernului şi ale Prezidiului lui; [...]

7) prezintă spre examinare Prezidiului Guvernului sau pune în faţa Preşedintelui Republicii Moldova chestiunea cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului; [...]"

ÎN DREPT

9. La 31 mai 1990 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.64-XII cu privire la Guvern.

10. Articolul 26, în redacţia legii în vigoare până la 12 ianuarie 2011, prevedea formarea Prezidiului pentru organizarea activităţii interne a Guvernului, în componenţa Prim-ministrului, prim-viceprim-ministrului, viceprim-miniştrilor şi ministrului justiţiei.

11. Prin Legea nr. 5 din 12 ianuarie 2011 privind modificarea şi completarea Legii nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern au fost amendate articolele 25 şi 26, prin care a fost modificată componenţa Prezidiului, fiind exclus ministrul justiţiei, precum şi a fost introdusă competenţa Prezidiului pentru aprobarea proiectului ordinii de zi a şedinţei Guvernului, iar sintagma „organizarea activităţii interne a Guvernului" a fost substituită prin sintagma „coordonarea activităţii interne a Guvernului".

12. În acelaşi timp, normele articolului 27 pct.1) şi 7), care prevăd competenţa Prim-ministrului de a conduce şedinţele Prezidiului şi de a prezenta spre examinare Prezidiului Guvernului sau de a pune în faţa Preşedintelui Republicii Moldova chestiunea cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului, nu au suportat modificări.

13. Autorii sesizării consideră că Prezidiul Guvernului nu are fundament constituţional şi este un instrument de subminare/substituire a sarcinilor Prim-ministrului şi a Guvernului în întregime în luarea deciziilor, prevederile contestate fiind contrare articolelor 1 alin. (3), 2 alin. (1), 96 alin. (1), 97, 101 alin. (1) şi 102 alin. (5) din Constituţie.

14. Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

15. În acest context, Curtea Constituţională va analiza prevederile legale contestate prin prisma normelor constituţionale invocate de autorul sesizării. În acest sens, Curtea va examina pretinsa încălcare a articolelor 1 alin. (3) şi 97 din Constituţie - în partea ce ţine de formarea Prezidiului Guvernului, şi încălcarea articolelor 2 alin. (1), 96 alin. (1), 101 alin. (1) şi art. 102 alin. (5) din Constituţie - în partea ce ţine de competenţa acestuia.

I. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 1 ALIN. (3) ŞI 97 DIN CONSTITUŢIE

16. Potrivit autorilor sesizării, Prezidiul Guvernului este o entitate neprevăzută expres de Constituţie, astfel încât formarea acestuia încalcă articolul 97 din Constituţie, care prevede următoarea structură a Guvernului:

„Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică."

17. În acest context, autorii sesizării consideră că se încalcă articolul 1 alin.(3) din Constituţie, care consacră Republica Moldova ca stat de drept.

A. Argumentele autorilor sesizării

18. Potrivit autorilor sesizării, Constituţia nu reglementează statutul unui organ auxiliar, care să coordoneze activitatea Guvernului, adoptând decizii opozabile pentru întreg cabinetul de miniştri, şi prin urmare, normele contestate sunt lipsite de fundament constituţional.

B. Aprecierea Curţii

19. Curtea reţine că principiul supremaţiei Constituţiei se întemeiază pe poziţia supraordonată a Legii fundamentale în cadrul ierarhiei sistemului juridic, ceea ce generează supralegalitatea constituţională, aplicabilă întregului sistem, astfel încât legea exprimă voinţa generală numai cu respectarea normei constituţionale.

20. În acelaşi timp, Curtea observă că reglementările Constituţiei, de altfel în concordanţă cu reglementările altor constituţii, au avut în vedere doar precizarea, cu caracter de principiu, a structurii, a organizării şi a înfiinţării Guvernului şi a organelor ce formează administraţia publică centrală de specialitate.

Aşadar, nu au fost reglementate cu caracter generic şi exhaustiv structura, rolul şi funcţiile acestor organe, astfel precum normele constituţionale nu disting sub acest aspect rolul şi funcţiile autorităţilor administraţiei publice locale. În aceste cazuri, legiuitorul este cel ce identifică situaţiile în care aceste organe apar şi le conturează rolul.

21. Mai mult decât atât, chiar dacă diversitatea şi specializarea domeniilor politicii externe şi interne a statului ar impune o detaliere a prevederilor constituţionale referitoare la rolul şi structura Guvernului, o asemenea abordare ar exceda sferei normelor din Constituţie, norme ce reglementează relaţii sociale fundamentale care sunt esenţiale pentru instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii.

22. Pornind de la această premisă, prevederile articolelor 72 alin. (3) lit.d) şi 97 din Legea fundamentală consacră principiul autonomiei parlamentare regulamentare, aplicabil în materia organizării şi funcţionarii Guvernului, în baza căruia Parlamentul dezvoltă prin lege organică normele constituţionale privind organizarea şi funcţionarea acestuia.

23. În acest context, apare ca fiind clar conturată posibilitatea (şi chiar obligaţia Parlamentului) de a interveni în organizarea activităţii Guvernului, prin edictarea actelor legislative în vederea dezvoltării normelor constituţionale privind organizarea şi funcţionarea Guvernului.

24. Fără a-şi propune să facă o analiză politică a oportunităţii măsurilor luate şi nici a efectelor acestora, Curtea consideră că, în aceste condiţii, prevederile articolelor 72 şi 97 din Constituţie nu numai că nu exclud de plano, ci, dimpotrivă, prevăd posibilitatea Parlamentului de a interveni pe cale legislativă cu privire la funcţionarea Guvernului, însă cu respectarea prevederilor constituţionale primare.

25. Mai mult, articolul 97 din Constituţie nominalizează doar membrii Guvernului, nu şi eventualele entităţi, care pot fi formate pentru coordonarea activităţii Guvernului. De altfel, este evident că Prezidiul reprezintă, în esenţă, un fragment al unei autorităţi publice, iar nu o autoritate publică, în sensul juridic al termenului.

26. În acest sens, se impune învederat faptul că posibilitatea Parlamentului de legiferare - ca autoritate legislativă primară - a Prezidiului Guvernului intră în câmpul de acţiune al forului legislativ.

27. Prin urmare, formarea Prezidiului, deşi nu este cuprinsă în norma constituţională, nu poate fi calificată ca determinând, în sine, neconstituţionalitatea acestuia, nefiind astfel încălcat nici principiul statului de drept, consacrat de articolul 1 alin. (3) din Constituţie.

II. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 2 ALIN. (1), 96 ALIN. (1), 101 ALIN.(1) ŞI 102 ALIN. (5) DIN CONSTITUŢIE

28. Potrivit autorilor sesizării, dispoziţiile articolelor 25 şi 26 din Legea cu privire la Guvern, potrivit cărora Prezidiul adoptă proiectul ordinii de zi a şedinţei Guvernului subminează/substituie sarcinile Guvernului stabilite la articolul 96 din Constituţie:

„(1) Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

(2) În exercitarea atribuţiilor, Guvernul se conduce de programul său de activitate, acceptat de Parlament."

29. De asemenea, autorii sesizării pretind că normele contestate ale articolelor 25, 26 şi 27 pct.7) din Legea cu privire la Guvern, potrivit cărora Prezidiul propune proiectul ordinii de zi a şedinţelor Guvernului, coordonează activitatea internă a Guvernului şi examinează propunerea Prim-ministrului cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului, încalcă articolul 101 alin. (1) din Constituţie, care prevede următoarele:

„Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin".

30. În acelaşi context, autorii sesizării consideră că Prezidiul încalcă competenţa Prim-ministrului, stabilită la articolul 102 alin. (5) din Constituţie, de a emite dispoziţii pentru organizarea activităţii interne a Guvernului.

A. Argumentele autorilor sesizării

31. Autorii sesizării consideră că Prezidiul Guvernului a devenit un instrument de subminare/substituire a sarcinilor Prim-ministrului şi a Guvernului în întregime în luarea deciziilor, rămânând la discreţia doar a membrilor selecţi de a stabili din start care politici sunt prioritare şi care pot fi ignorate.

32. Potrivit autorilor sesizării, faptul că demnitarii-membri ai Prezidiului, cumulativ cu funcţia de viceprim-ministru, sunt şi miniştri care conduc în limitele competenţei domeniile încredinţate, denotă un grad sporit de exercitare a lobismului în adoptarea deciziilor în favoarea sectorului condus, deoarece, pe lângă obiectivele ce rezultă din Programul de activitate, care a obţinut votul de încredere al Parlamentului, ministerele pot să prezinte şi alte iniţiative, importanţa şi rezonanţa cărora este lăsată la aprecierea doar a unor membri ai Guvernului, şi nu a întregului cabinet de miniştri. O atare stare de lucruri ar fi, în viziunea autorilor sesizării, contrară principiilor democraţiei, fundamentate pe reprezentarea plenară, participaţie şi transparenţă.

33. Autorii sesizării consideră că prevederile contestate sunt contrare spiritului democratic de adoptare a deciziilor, conform cărora hotărârile Guvernului se adoptă cu votul majorităţii membrilor Guvernului prezenţi la şedinţă, în timp ce ordonanţele pot fi adoptate cu votul majorităţii membrilor Guvernului.

34. De asemenea, autorii sesizării consideră că doar Prim-ministrul are competenţa de a organiza activitatea internă a Guvernului, deoarece emite în acest sens dispoziţii.

B. Aprecierea Curţii

35. Curtea observă că normele contestate referitoare la funcţionarea Prezidiului se referă la competenţele acestuia privind: (a) propunerea proiectului ordinii de zi a şedinţelor Guvernului; (b) coordonarea activităţii interne a Guvernului; (c) examinarea propunerilor Prim-ministrului privind stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului. În acest context, la verificarea constituţionalităţii normelor contestate, Curtea va examina separat fiecare din aceste competenţe.

1. Propunerea proiectului ordinii de zi a şedinţelor Guvernului

36. Curtea reţine că rolul Guvernului, aşa cum este prevăzut de articolul 96 din Constituţie, se particularizează prin faptul că este expres prevăzut de dispoziţiile constituţionale, fiind unul dihotomic - politic şi administrativ. Legea cu privire la Guvern menţionează, expressis verbis, mecanismele şi funcţiile pe care Guvernul le are pentru a realiza programul de guvernare.

37. În acest sens, Curtea observă că prevederile ce reglementează formarea şi activitatea Prezidiului Guvernului nu denotă scopul subminării activităţii Prim-ministrului sau substituirea rolului acestuia ori al Guvernului în luarea deciziilor. Acest lucru îl confirmă şi faptul că şedinţele Prezidiului se convoacă la iniţiativa Prim-ministrului, care prezidează atât şedinţele Guvernului, cât şi şedinţele Prezidiului, iar deciziile în cadrul Prezidiului se adoptă prin consens.

38. De asemenea, Curtea nu vede nici un temei pentru a considera că funcţiile Prezidiului ar veni în contradicţie cu rolul Guvernului.

39. Astfel, articolele 25 şi 26 din Legea cu privire la Guvern stabilesc în mod imperativ modalitatea de adoptare a ordinii de zi a şedinţei Guvernului, după cum urmează: (1) Prezidiul aprobă proiectul ordinii de zi a şedinţelor Guvernului; (2) Guvernul aprobă ordinea de zi a şedinţelor sale, la propunerea Prezidiului.

40. Din analiza acestui text rezultă că, prin aceste norme, se stabilesc următoarele reguli: (1) proiectul ordinii de zi aprobate de Prezidiu are valoare de propunere; (2) decizia finală aparţine Guvernului.

41. În legătură cu acest aspect, Curtea reţine că Guvernul, în virtutea rolului său stabilit prin lege, nu numai ca poate, dar şi este singura autoritate care are dreptul de a lua decizia finală referitoare la ordinea de zi a şedinţelor sale. De aceea, rolul Cabinetului de miniştri este prin excelenţă determinant în stabilirea priorităţilor pe ordinea de zi a şedinţelor sale, ca o condiţie ad validitatem, ce nu are cum fi minimalizat ori anihilat de pregătirea de către Prezidiu a proiectului ordinii de zi.

42. Nu în ultimul rând, nu subzistă critica de neconstituţionalitate, formulată de autorii sesizării, potrivit căreia normele contestate conţin reglementări contrare spiritului democratic de adoptare a deciziilor, având în vedere motivele dezvoltate infra.

43. În acest sens, Curtea observă că deciziile în cadrul Prezidiului Guvernului se adoptă prin consens, la fel cum în cadrul şedinţelor Guvernului se aplică regula majorităţii.

44. În acelaşi sens, Curtea atrage atenţia asupra faptului că exercitarea votului este principala lucrare din ansamblul de lucrări ale Guvernului, ca entitate colectivă de adoptare a deciziilor.

45. Pe cale de consecinţă, chiar dacă aparent posibilitatea formării proiectului ordinii de zi de către Prezidiu ar fi limitată la un cerc restrâns de membri ai Guvernului, dreptul Guvernului de a decide asupra oportunităţii şi conţinutului ordinii de zi este unul discreţionar, Cabinetul de Miniştri având posibilitatea de a se pronunţa asupra propunerilor privind modificarea sau completarea ordinii de zi, formulate de membrii Guvernului în cadrul şedinţei acestuia.

46. Atât timp cât se poate pronunţa asupra propunerii venite din partea unui membru al Guvernului, este evident că Guvernul poate exercita o influenţă reală în stabilirea ordinii de zi a şedinţei Guvernului în caz de necesitate. Curtea nu găseşte nici un motiv care ar împiedica membrii Guvernului să îşi exercite prerogativa de a prezenta propuneri pentru modificarea sau completarea ordinii de zi direct în şedinţa Guvernului, ceea ce s-a şi întâmplat pe parcursul existenţei şi funcţionării Prezidiului.

47. În plus, în şedinţa publică a Curţii s-a constatat că nu se poate reţine nici un demers al Prim-ministrului propus pentru dezbatere în şedinţa Guvernului, dar neinclus în proiectul ordinii de zi aprobate de Prezidiu, care să fi fost respins.

48. De asemenea, în şedinţa publică a Curţii s-a constatat că funcţionarea Prezidiului Guvernului nu a generat, nici în cursul anului 2011, în care au acţionat normele contestate în redacţia Legii nr.5 din 12 ianuarie 2011, şi nici pe parcursul anilor precedenţi de existenţă a Prezidiului Guvernului, disfuncţionalităţi în activitatea cotidiană, normală a ministerelor, dar şi a Guvernului.

49. Mai mult, Curtea observă că normele ce stabilesc aprobarea de către Prezidiu, prin consens, a proiectului ordinii de zi a şedinţelor Guvernului substituie normele anterioare, potrivit cărora Prim-ministrul aproba unilateral proiectul ordinii de zi a şedinţelor Guvernului, această normă fiind mai susceptibilă decât actuala de a genera dubii de partizanat politic în promovarea anumitor iniţiative.

50. Aşadar, având în vedere cele menţionate, Curtea nu consideră justificat argumentul autorilor sesizării privind subminarea competenţei Prim-ministrului şi blocarea activităţii Guvernului.

51. De asemenea, Curtea reţine că Prezidiul Guvernului este creat în urma negocierilor dintre liderii grupurilor parlamentare pentru formarea Guvernului, respectându-se, în principiu, configuraţia politică a Parlamentului.

Astfel, într-o firească legătură cu formarea Guvernului, Prezidiul asigură reflectarea, în componenţa structurii sale, a opţiunilor politice din Parlament ce asigură sprijinul politic al Guvernului. Prin urmare, Prim-ministrul dispune de pârghii pentru a influenţa alcătuirea echipei guvernamentale şi, implicit, componenţa Prezidiului, deoarece, în conformitate cu articolul 98 alin. (2) din Constituţie, candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, în termen de 15 zile de la desemnare, cere votul de încredere al Parlamentului asupra programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului, inclusiv viceprim-miniştrii, care fac parte din Prezidiu.

52. Deoarece într-o guvernare de coaliţie, în condiţiile pluralismului politic şi pluripartidismului, este necesară o cooperare permanentă manifestată prin diverse forme şi activităţi, între exponenţii diferitelor componente ale acesteia, este importantă „temperarea" reciprocă a tendinţelor de dominare, cear putea determina înlocuirea democraţiei constituţionale cu dictatura.

53. Prin urmare, acest mecanism nu poate fi apreciat ca o procedură de ignorare a competenţelor constituţionale ale Prim-ministrului de conducere a Guvernului, de coordonare a activităţii membrilor acestuia şi de emitere a dispoziţiilor de organizare a activităţii interne a Guvernului, deoarece această modalitate de activitate reprezintă, într-o ordine firească a mecanismelor instituţiilor statului de drept, un organ colegial consultativ în format restrâns.

54. În acelaşi timp, Curtea nu poate accepta argumentul autorilor sesizării că normele contestate ar fi contrare articolului 2 alin. (1) din Constituţie, care consacră exercitarea suveranităţii de către popor, direct sau indirect, în formele stabilite de Constituţie, deoarece această normă îşi găseşte expresia în vot (alegeri şi referendum) şi mandatele elective.

55. În acest sens, Curtea reţine că, potrivit articolului 60 din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova. Odată cu învestirea sa, Parlamentul are obligaţia de a forma organele statale.

56. În acest context, Guvernul se numeşte de Preşedintele Republicii Moldova, care este garantul suveranităţii,  în baza votului de încredere acordat şi a programului de activitate acceptat de Parlament, care este autoritatea reprezentativă, căreia poporul îi deleagă exercitarea unei părţi a suveranităţii ce-i aparţine, ce exprimă voinţa suverană a poporului şi îi reprezentă interesele, transpunând în decizii politice opţiunile majore ale acestuia.

Astfel, în virtutea normelor constituţionale, deşi are ca sursă a legitimităţii voinţa majorităţii electorale, Guvernul nu deţine mandatul poporului de a exercita suveranitatea în numele lui şi, prin urmare, articolul 2 alin. (1) din Constituţie este irelevant pentru prezenta cauză.

2. Coordonarea activităţii interne a Guvernului

57. Curtea consideră că nu poate fi reţinut nici argumentul autorilor sesizării că norma contestată ar fi contrară articolului 101 alin.(1) din Constituţie, care prevede că Prim-ministrul conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin.

58. În viziunea Curţii, este evident că norma legală contestată şi norma constituţională invocată se referă la subiecţi diferiţi: norma constituţională privind competenţa Prim-ministrului vizează „membrii [Guvernului]", ca exponenţi individuali, iar norma legală privind competenţa Prezidiului vizează „Guvernul", ca entitate colegială.

59. În acest sens, coordonarea de către Prim-ministru a activităţii membrilor Guvernului, prevăzută de articolul 101 alin. (1) din Constituţie, se referă la dimensiunea politică a activităţilor acestora la realizarea programului de guvernare, fiind în corelaţie cu responsabilitatea politică solidară, consacrată de alineatul (3) al aceluiaşi articol, care dispune demisia in corpore a Guvernului în cazul demisiei Prim-ministrului.

60. În ceea ce priveşte pretenţia autorilor sesizării că Prim-ministrul ar dispune de competenţa exclusivă de organizare a activităţii interne a Guvernului, deoarece, în temeiul articolului 102 alin. (5) din Constituţie, emite în acest sens dispoziţii, Curtea reţine că această normă nu reglementează competenţa Prim-ministrului, care este stabilită la articolul 101 din Constituţie, ci reflectă preocuparea legiuitorului pentru a contura categoriile actelor juridice emise de executiv.

61. Pe de altă parte, dacă legiuitorul constituant a preferat să reglementeze, prin chiar legea fundamentală, atribuţiile şefului de stat, în ceea ce priveşte Guvernul, sarcina de a-i consacra atribuţiile şi funcţionarea aparţine legiuitorului ordinar.

62. Astfel, referitor la Guvern, atenţia legiuitorului constituant, dar şi a celui ordinar, s-a îndreptat cu atât mai mult asupra actelor sale juridice, având în vedere că acesta este cel care exercită conducerea generală a administraţiei publice - dimensiune administrativă a rolului constituţional, chiar dacă interdependenţa dintre aceasta şi dimensiunea politică a acestui rol nu poate fi negată sau, cel puţin, ignorată.

Însă realizarea valorilor politice, a promisiunilor exprimate prin programul de guvernare este unul dintre obiectivele Guvernului nou învestit în funcţie, realizabil nu doar de către acesta, chiar dacă are o competenţă materială generală, ci de un întreg aparat reprezentat prin autorităţile administraţiei publice. În consecinţă, legiuitorul constituant s-a preocupat, cu prioritate, de reglementarea regimului actelor juridice pe care le poate emite Guvernul atât în vederea aplicării legii, ca act juridic emis de legislativ, cât şi în materia rezervată acestuia din urmă.

63. Precum majoritatea constituţiilor altor state, nici Constituţia Republicii Moldova nu conţine reglementări referitoare la posibilitatea ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi a organelor administraţiei publice locale, inclusiv a conducătorilor acestora de a emite sau adopta acte juridice, fie cu caracter normativ, fie cu caracter individual, legiuitorului ordinar revenindu-i sarcina de a contura regimul juridic al acestor acte.

Prevederile Constituţiei, precum şi cele ale Legii cu privire la Guvern, recunosc miniştrilor o anumită competenţă materială, ceea ce presupune şi recunoaşterea, implicit, a dreptului acestora de a emite acte normative prin care să-şi realizeze atribuţiile. Însă actele emise astfel de către miniştri nu trebuie să fie confundate cu cele la adoptarea cărora miniştrii participă în calitate de membri ai Guvernului, la fel cum acestea din urmă nu trebuie confundate cu deciziile adoptate de Prezidiu.

3. Examinarea propunerii Prim-ministrului cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului

64. Curtea reţine că articolul 27 contestat din Legea cu privire la Guvern reglementează atribuţiile Prim-ministrului, nu pe cele ale Prezidiului. Astfel, punctul 7 al articolului 27 din lege îl învesteşte pe Prim-ministru cu competenţa de a prezenta spre examinare Prezidiului Guvernului sau de a pune în faţa Preşedintelui Republicii Moldova chestiunea cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului.

65. Această normă legală generală este dezvoltată prin Regulamentul Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 34 din 17 ianuarie 2001, cu modificările şi completările ulterioare (M.O. nr. 8-10/73, 2001).

66. Analiza textului normei legale contestate denotă faptul că aceasta instituie o competenţă discreţionară a Prim-ministrului de a sesiza sau nu Prezidiul Guvernului cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului.

67. În acelaşi timp, această competenţă discreţionară este una alternativă, deoarece pune în faţa Prim-ministrului două opţiuni pentru stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului: fie sesizarea Prezidiului Guvernului, fie sesizarea directă a Preşedintelui Republicii Moldova.

68. Prin urmare, nici această normă nu încalcă competenţele constituţionale ale Prim-ministrului.

69. În lumina celor expuse, Curtea consideră că atribuţiile Prezidiului referitoare la coordonarea activităţii interne a Guvernului, propunerea proiectului ordinii de zi a şedinţelor Guvernului, examinarea propunerii Prim-ministrului cu privire la stimularea sau aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrul Guvernului nu sunt de natură să declanşeze blocaje instituţionale dacă nu sunt urmate de acţiuni sau inacţiuni ce pot să împiedice îndeplinirea atribuţiilor constituţionale ale autorităţilor publice.

70. În acest sens, normele contestate nu afectează atribuţiile Prim-ministrului referitoare la coordonarea dimensiunii politice a activităţii membrilor Guvernului pentru realizarea programului de guvernare, la exercitarea atribuţiilor administrative privind activitatea internă a Guvernului şi la formarea ordinii de zi a şedinţelor Guvernului.

71. Prin urmare, competenţele Prezidiului Guvernului, în redacţia Legii nr.5 din 12 ianuarie 2011, se încadrează în limitele constituţionale, fiind un mecanism care corespunde sistemului instituţional prevăzut de Constituţie.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂȘTE:

1. Se recunosc constituţionale prevederile contestate ale articolelor 25 alin. (1), 26 şi 27 pct.1) şi 7) din Legea nr. 64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, în redacţia Legii nr. 5 din 12 ianuarie 2011.

2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Preşedinte                                                                                                   Alexandru TĂNASE
Chişinău, 8 decembrie 2011
HCC nr. 25
Dosarul nr.26a/2011